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DIRITTO D'INFORMAZIONE E SEGRETO ISTRUTTORIO
relazione di Gioacchino Natoli, 11 marzo 2005
Polo Didattico Universitario
di Trapani
Convegno su
"Attività giornalistica: profili giuridici ed esperienze professionali"
DIRITTO D'INFORMAZIONE E SEGRETO ISTRUTTORIO
(relazione di Gioacchino Natoli, 11 marzo 2005)
Il tema affidatomi è all'evidenza estremamente delicato, giacché involge il necessario contemperamento tra il principio di libera manifestazione del pensiero (comprendente la libertà di ricevere o di comunicare informazioni) e le misure finalizzate alla prevenzione generale del delitto, tra le quali va annoverato per molti aspetti anche il processo penale, nel quale si formano le prove e si ricerca la verità (vedi: Corte cost., sent. n° 255 del 3.6.1992).
Il necessario punto di equilibrio tra questi due beni giuridici va individuato, a mio criterio, con la stessa lightness che un neurochirurgo è uso adoperare in una sala operatoria.
Si tratta, come ognuno intuitivamente coglie e come ha ripetutamente affermato lo stesso Giudice delle leggi, di contemperare due interessi, entrambi costituzionalmente rilevanti, che in ogni moderna democrazia meritano la massima attenzione:
a. il diritto del singolo e della collettività di essere informati - tra l'altro - sull'attività giudiziaria, in considerazione della importanza vieppiù crescente nella vita sociale della stampa, la quale svolge un compito vasto ed interessante anche in materia di giustizia;
b. il coesistente interesse pubblico - connesso alla maggiore efficacia possibile delle investigazioni preliminari affidate al pm ed alla pg - ad una concreta tutela di quello che è stato, sinteticamente, definito segreto investigativo.
Circa il primo aspetto, basti ricordare che esso è stato affrontato dalla Corte Cost., la quale ha chiaramente affermato (sent. n° 348/1990) che "l'informazione, anche nel suo risvolto passivo (diritto ad essere informati), esprime una condizione preliminare - o, se vogliamo, un presupposto insopprimibile - per l'attuazione ad ogni livello della forma propria dello Stato democratico".
Con riguardo al punto della tutela del segreto investigativo, deve rilevarsi che le norme che presidiano tale interesse sono nel vigente cpp, in particolare, le seguenti:
§ l'art. 329, che regola l'obbligo del segreto;
§ l'art. 114, che concerne il divieto di pubblicazione di atti e di immagini.
Orbene, l'art. 329/1 prevede che su tutti gli atti compiuti dal p.m. e dalla p.g. è posto l'obbligo del segreto fino a quando i medesimi non possono essere conosciuti dall'imputato (rectius, indagato) e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari.
Parallelamente, l'art. 114 vieta la pubblicazione (cioè la propalazione con modalità tali da mettere al corrente di un fatto un numero indefinibile di persone) anche parziale degli atti coperti dal segreto, ma consente la divulgazione del contenuto (e non già del testo) di atti non più tutelati dal segreto.
Oltre alla stampa, il mezzo di diffusione concretamente utilizzato potrà dunque essere quello della radio o della televisione, della cinematografia o della narrazione pubblica ( ).
La configurazione del sistema cerca oggi sia di seguire la scansione delle varie fasi processuali, sia di collegare il regime di pubblicabilità ad ogni singolo atto e non alla loro totalità (come avveniva nel codice del 1930).
A tale scopo utilizza - come criterio discretivo - il momento in cui viene a cessare la cd. segretezza interna, ovvero quello che coincide con la possibilità giuridica per l'indagato di conoscere gli atti di indagine compiuti dal p.m. o dalla p.g. ( ).
Il 329, però, al di là delle apparenti analogie con gli artt. 230 e 307 del cpp 1930, ha introdotto profonde innovazioni.
Nella vecchia disciplina, infatti, il segreto copriva l'intera fase dell'istruzione sommaria e formale, ed anche i diritti attribuiti nel tempo all'imputato o all'indiziato (a partire dalla novella del 1955) non facevano venir meno quella che è stata definita segretezza esterna (cioè il divieto di rivelare, al di fuori dell'ambito processuale, le notizie relative allo svolgimento dell'istruzione).
Sul punto, la Corte cost. è stata chiamata a pronunciarsi, in due occasioni principali, nel 1966 e nel 1981.
Con la sentenza n° 18 del 3 marzo 1966 ha affermato che le norme sottoposte a scrutinio costituzionale (artt. 164 cpp abrogato e 684 c.p.) erano legittime sul rilievo che, in certi momenti dell'istruttoria penale, la diffusione mediante uso della stampa di notizie giudiziarie finisce col produrre oggettivamente effetti antigiuridici - e quindi tradisce la funzione sociale dell'informazione - in quanto "mette sull'avviso i delinquenti e può frustrare l'azione dell'autorità".
Infatti, nel momento in cui i responsabili di un fatto-reato possono venire a conoscenza delle risultanze acquisite dall'autorità giudiziaria, sono posti in grado di inquinare l'investigazione con elementi artificiosi e con la rappresentazione di fatti non veri.
Con la sentenza n° 18 del 29 gennaio 1981 (su una questione sollevata nel 1977 dal compianto Rocco Chinnici) la Consulta, nel ribadire ancora la legittimità costituzionale delle norme sopra ricordate, ha messo in risalto - tra l'altro - che la Convenzione europea dei diritti dell'Uomo del 4.11.1950 (resa esecutiva in Italia dalla L. 848 del 1955) prevede che:
Ø "l'esercizio della libertà di espressione, comportando delle responsabilità, può essere sottoposto a certe formalità, condizioni, restrizioni e sanzioni previste per legge, le quali costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla prevenzione del delitto, alla protezione della reputazione e dei diritti altrui o a garantire l'autorità e l'imparzialità del potere giudiziario" (art. 10);
Ø "la stessa Convenzione, trattando della pubblicità delle udienze, prevede che può essere vietato alla stampa ed al pubblico l'accesso alla sala d'udienze allorquando la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia" (art. 6).
Questa sentenza, poi, continua affermando che "la disciplina dei rapporti tra giustizia ed informazione non può che essere in via di principio rimessa alla discrezionalità del legislatore, al quale spetta individuare la soluzione più idonea a contemperare interessi attinenti all'attività istruttoria da un lato e all'informazione dall'altro, entrambi aventi rilievo costituzionale".
Nell'attuale c.p.p. (che ha modificato i vecchi articoli 164 e 307), il segreto non ha più per oggetto l'intera fase delle indagini preliminari ma le singole attività, le quali ultime - a loro volta - sono segrete non per l'intera durata delle investigazioni preliminari, sibbene soltanto fino a quando esse restano ignote all'indagato.
Una volta che tale divieto cade perché l'indagato è venuto legittimamente a conoscenza dell'atto di indagine (a seguito, ad es., di perquisizione, di sequestro, di accertamento tecnico non ripetibile o di interrogatorio), l'atto stesso può essere oggetto di divulgazione.
Dico può perché, in realtà, in base all'ultimo comma dell'art. 329, il p.m. ha ancora la facoltà - per precise "necessità investigative" ulteriori - di disporre, mediante apposito decreto motivato, il permanere della cd. segretazione con "divieto di pubblicare il contenuto di singoli atti o notizie specifiche relative a determinate operazioni".
Il nuovo codice, comunque, mentre è stato molto meno rigoroso del precedente in ordine all'oggetto del segreto, ha ampliato invece la categoria dei destinatari di esso.
Infatti, gli atti coperti dal segreto sono oggi tali per tutti, e l'assolutezza del divieto include anche le "persone informate dei fatti" (i cd. testimoni) e le "parti private", soggetti che invece erano pacificamente esclusi dalla previsione di divieto degli artt. 230 e 307 cpp abrogato.
In un codice "tendenzialmente accusatorio" non deve, tuttavia, sorprendere questa disciplina del segreto - sia pure disciplinato in modo più flessibile rispetto al passato - giacché è opportuno sottolineare che nei paesi anglosassoni, in cui vige l' "accusatorio puro", le attività sia di polizia sia dei prosecutors sono rigorosamente coperte da un segreto assoluto fino alla cd. full discovery.
In Italia, viceversa, l'indagato è oggi messo legalmente a conoscenza di non pochi atti di indagine in piena fase endo-investigativa: ad es., al momento di un'ordinanza di custodia cautelare (perché vi è sempre un conseguente deposito innanzi al Tribunale del Riesame degli atti utili a richiedere la misura custodiale) oppure nel momento di un eventuale "incidente probatorio".
Il tutto, quindi, ben prima della fase di fisiologica discovery, che dal 1999 coincide con il deposito del fascicolo del p.m. ex art. 415-bis cpp, ovvero con l'avviso del GIP che non accolga la richiesta di archiviazione del p.m. (art. 409.2), o ancora con l'opposizione ad una richiesta di archiviazione da parte della "persona offesa" (art. 410.3).
Tornando alla conoscibilità dell'atto, deve precisarsi che essa va considerata in relazione all'indagato o al suo difensore (che ne esercita compiti di piena rappresentanza).
L'avvenuta conoscenza da parte di uno di costoro impedisce o fa venir meno il segreto per chiunque. E ciò ha indubbio rilievo quando gli indagati siano più di uno, giacché incide su un potenziale disvelamento "generalizzato" anche la avvenuta conoscenza dell'atto da parte di uno solo degli indagati o di uno solo dei difensori.
Detto ciò, col verificarsi di uno degli atti di chiusura delle investigazioni si ha la cessazione del segreto su qualsiasi atto o fatto di indagine, onde la sua eventuale rivelazione non può concretizzare il reato ex art. 326 c.p. (fatte salve, come vedremo, le ipotesi di divieto di pubblicazione derivanti dall'art. 114 cpp, commi da 2 a 6).
Va approfondito, infatti, a questo punto il rapporto tra l'art. 329 e l'art. 114 cpp. (divieto di pubblicazione di atti o di immagini).
Orbene, l'art. 114 impone fino al termine dell'udienza preliminare un divieto assoluto di pubblicazione - attraverso qualsiasi mezzo - non solo degli atti coperti dal segreto ma anche del loro contenuto (comma 1).
Inoltre, nel caso in cui si proceda al dibattimento, la norma estende tale divieto - con riguardo ai soli atti del fascicolo del p.m. - fino alla pronuncia della sentenza di appello (comma 2).
Viceversa, se non si arriva al dibattimento (comma 3), il GUP può disporre un divieto (anche parziale) di pubblicazione degli atti per esigenze di buon costume, per tutelare un segreto di Stato ovvero per proteggere la riservatezza delle "persone informate dei fatti" o delle parti private.
Con una norma di chiusura (comma 7), l'art. 114 prevede, infine, che è sempre consentita la pubblicazione del "contenuto" di atti non coperti dal segreto.
Dunque, ciò che appare subito chiaro è la scelta legislativa di distinguere tra "pubblicazione di un atto" (ovvero esatta riproduzione, in tutto o in parte, di un atto procedimentale) e "pubblicazione del contenuto di un atto" (che deve essere logicamente un "qualcosa" di diverso, che si concretizza, ad es., attraverso il riassunto dei fatti, l'uso sapiente di tecniche narrative ovvero altri idonei espedienti espositivi).
Questa ontologicamente incerta differenziazione concettuale è stata, comunque, ritenuta dalla Corte Cost. (sent. n° 59 del 24.2.1995) non suscettiva di ingiustificata disparità di trattamento tra due situazioni sostanzialmente assimilabili.
Appare utile ricordare che, secondo la migliore dottrina, la nozione di atto assunta nell'art. 114 va intesa in senso lato ed onnicomprensivo, giacché ciò che il legislatore ha voluto evitare è la propalazione di determinate notizie attinenti ad un procedimento penale.
Sull'argomento, è importante sottolineare ancora che la Corte cost. - con la cennata sent. n° 59, dichiarativa della parziale illegittimità dell'art. 114/3 - ha avuto modo di fornire all'interprete rilevantissime precisazioni:
§ innanzi tutto che "i limiti alla divulgabilità degli atti di indagine preliminare si collegano inequivocabilmente alle esigenze investigative (…), e non possono che essere rivolti agli atti nella disponibilità del p.m. per l'ovvio motivo che non esiste ancora in quella fase un fascicolo per il dibattimento";
§ poi che "in nessuno punto della direttiva n° 71 della legge-delega è contemplato un divieto di pubblicazione di quanto è contenuto nel fascicolo per il dibattimento";
§ infine che "il protrarre il divieto di pubblicazione di atti del fascicolo del p.m. anche a dopo il termine delle indagini preliminari trova fondamento nel fatto di evitare una distorsione delle regole dibattimentali, (cosa che si realizzerebbe) ove il giudice formasse il suo convincimento sulla base di atti che dovrebbero essergli ignoti, ma che, in mancanza del suddetto divieto, potrebbe conoscere completamente per via extraprocessuale attraverso i mezzi di informazione".
In sostanza, il solo criterio oggettivo cui è possibile ancorare la distinzione tra l' "atto" ed il suo "contenuto" è quello che vieta la pubblicazione integrale (con virgolette) del testo dell'atto, ma non la pubblicazione e la diffusione delle informazioni che se ne possono ricavare ( ).
Si è notato che, nei procedimenti contro ignoti, mancando un imputato che possa prenderne conoscenza, gli atti delle indagini preliminari sono "coperti da un segreto di tipo generalizzato" ( ), ma la tesi appare discutibile perché l'art. 329/1 non esige l'effettiva conoscenza degli atti da parte dell'indagato, ma pare riferirsi al momento in cui la conoscenza è possibile ( ).
Una deroga all'art. 329 è prevista dall'art. 118 cpp (come modificato dal D.L. 8.6.1992 n° 306) che, previa autorizzazione dell'autorità giudiziaria, consente al Ministro dell'Interno di ottenere copie di atti del procedimento o, comunque, informazioni sul loro contenuto, eventualmente anche accedendo al registro delle notizie di reato attraverso un ufficiale di p.g. o personale della DIA.
Tutte queste norme sulla pubblicità dell'attività giudiziaria in genere, come già notato, sono poste sostanzialmente a tutela della credibilità del giudicato, che deve poter essere verificato da tutti e non soltanto dai diretti interessati alla vicenda processuale.
Diceva Mirabeau ( ): "datemi pure il giudice che volete: parziale, corrotto, perfino un mio nemico se vi fa piacere; poco importa, purché egli non possa far nulla se non in faccia del pubblico". E Bentham aggiungeva, parafrasando uno slogan commerciale, che "la pubblicità è l'anima della giustizia" ( ).
La pubblicità immediata è quella in base alla quale ogni cittadino può presenziare al giudizio.
La pubblicità mediata è quella garantita alla collettività attraverso i mass-media, che peraltro nel fare ciò esercitano il diritto di cronaca garantito dall'art. 21 Cost.
Sempre nell'ottica del maggior contemperamento possibile tra i due beni giuridici di rilevanza costituzionale indicati nella parte iniziale di questa relazione, appare utile fare riferimento, infine, a quello che il Consiglio superiore della magistratura ha elaborato in materia.
L'Organo di autogoverno, infatti, si è dovuto più volte occupare - soprattutto negli ultimi quindici anni - del problema delle dichiarazioni di magistrati alla stampa in pendenza di indagini o di processi e, pur in modo non agevole, ha assunto delle decisioni di indubbio rilievo.
Con una risoluzione del 18 aprile 1990, di fronte al fenomeno del ripetersi di tali dichiarazioni - dopo avere affermato che il diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero non tollera limiti soggettivi e quindi compete anche ai magistrati - ha statuito:
1. che la delicatezza della funzione richiede alcune cautele, nell'interesse della giustizia e della stessa credibilità della funzione giurisdizionale;
2. che è in ogni caso opportuno evitare - da parte dei magistrati - dichiarazioni alla stampa su processi che stanno trattando o nei quali sono o saranno chiamati a qualunque titolo a svolgere la propria funzione;
3. che è altresì opportuno evitare dichiarazioni anche in relazione a procedimenti pendenti, di cui una qualsiasi fase sia stata già definita con la partecipazione del magistrato stesso;
4. che, qualora ragioni di pubblico interesse richiedano chiarezza e trasparenza, per rassicurare l'opinione pubblica su un procedimento in corso è consigliabile che il magistrato riferisca al capo dell'ufficio, il quale potrà valutare l'opportunità di una sua dichiarazione ufficiale o di un comunicato-stampa, rispettati ovviamente i limiti del segreto d'ufficio;
5. che nelle valutazioni, anche critiche, su procedimenti tuttora in corso, sono indispensabili particolari cautele ed attenzioni, ferma comunque la necessità che le dichiarazioni rispettino la verità storica e non siano gratuitamente offensive;
6. che, a fronte di situazioni particolari di disfunzioni o di difficoltà, ove si ritenga di informare l'opinione pubblica (e previo accertamento che di tali situazioni siano già edotti gli organi competenti), è sempre opportuno procedere con cautela, prudenza e controllo, in modo da evitare inesatte interpretazioni e deformazioni strumentali.
Con altra risoluzione del 19 maggio 1993, il CSM aggiungeva che "entro i limiti posti dalla legge a tutela di beni costituzionalmente garantiti, non può neppure disconoscersi la facoltà - segnatamente nelle inchieste giudiziarie di particolare rilievo - di fornire le precisazioni necessarie per dissipare equivoci e per impedire distorsioni, al fine di contribuire ad una corretta e compiuta informazione, che è indiscutibile fattore di arricchimento della democrazia, in quanto assicura conoscenza, trasparenza e controllo".
Infine, con una risoluzione del 1° dicembre 1994 (solenne perché assunta alla presenza del capo dello Stato), il Consiglio proclamava:
§ il "dovere di ciascun magistrato di improntare la propria condotta alla più ineccepibile osservanza dei canoni deontologici e delle regole di prudenza (da non confondere con la pavidità)"
§ e "di dover richiamare tutti i magistrati all'esigenza di una scrupolosa osservanza del canone di riservatezza che i magistrati stessi si sono dati con l'art. 6 del loro Codice etico, in cui si dice che - pur quando essi non sono più tenuti al segreto o alla riservatezza su informazioni conosciute per ragioni di ufficio e ritengono di dover fornire notizie sull'attività giudiziaria al fine di garantire la corretta informazione dei cittadini e l'esercizio del diritto di cronaca - devono evitare la costituzione o l'utilizzazione di canali informativi riservati o privilegiati".
Queste indicazioni, come ognuno agevolmente coglie, hanno cercato di razionalizzare una materia estremamente delicata, al fine di trovare il giusto equilibrio tra diritto-dovere di informazione e cd. segreto investigativo.
I "paletti" stabiliti per i magistrati con questa normativa secondaria prevedono tuttavia, in modo indefettibile, che sussistano sempre delle precise condizioni:
§ da un lato "ragioni di pubblico interesse" (identificabili con la chiarezza e trasparenza che devono sempre connotare l'attività giudiziaria);
§ dall'altro, "esigenze di rassicurare l'opinione pubblica" a fronte di eccezionali situazioni di disfunzione o di difficoltà;
§ in ogni caso, che non vi sia violazione del segreto investigativo o divulgazione di atti che non possono essere pubblicati.
L'obbiettivo, comunque, deve essere solo ed esclusivamente quello di non permettere il permanere di situazioni di distorsione informativa nel caso in cui, ad es., una improvvida fuga di notizie o altra imprevista situazione rischi di turbare l'ordinario svolgimento della vita democratica del paese.
In altri termini - atteso che l'argomento resta uno dei più "caldi" per l'indubbio ed oggettivo pericolo di interferenza che dichiarazioni di magistrati possono ingenerare sulle attività giudiziarie in corso - l'informazione deve non solo essere sempre ispirata ad un rigoroso criterio di self-restraint, ma anche "schermata" da una previa valutazione di un dirigente dell'ufficio o, in casi particolari, dello stesso CSM.